政策系统是由政策主体、政策客体和政策环境三种因素及其相互作用所构成的社会政治系统，从系统发生论的途径看，政策系统是政策科学研究的一项重要内容，是公共政策运行的载体，是研究政策过程的前提或出发点。一般而言，现代化、科学化的公共政策系统是由信息子系统、咨询(参谋)子系统、决断子系统、执行子系统和监控子系统所构成的大系统。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的，这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促使政策大系统的运行得以顺利地展开。

有限理性决策模型又称满意决策模型，由西蒙提出，他认为组织的中心任务是决策，而决策者在现实生活中的决策是不可能达到最佳程度的。面对种种条件和约束，决策者在现实生活中只能追求一种近似的优化途径，即寻求令人满意的决策和结果。有限理性决策模型是对广博理性模型的一种修正，由于它是在正视种种条件和约束对理性的限制的客观基础上来解决理性决策问题的，所以它更切合现实的政策过程。但这一模型的基本出发点是管理的角度，虽然切合管理决策的实际，但没有充分注意到社会、政治因素对政策过程的影响。

在现代治理的视角下，政府能力就是治理能力，即在治理需要与能力之间合理、有效地调整过程中对善治的体现。即政府在一个以全球化、市场化、信息化为特征的社会里，运用公共权威，协调各类主体(包括公共部门、私人部门和第三部门)，维持公共秩序，满足公共需要，增进公共利益的能力。公共政策则成为政府组织、社会团体以及个体公民之间互动与合作的方式，成为提高治理能力，臻于“良治”的重要手段。

政策合法化又称公共政策合法化，是指法定的主体为使选定的政策方案获得合法地位而依据法定的权限与程序对政策进行审查、通过、批准、签署和颁布的过程。政策的合法化是有目的的能动活动，它使政策方案的可选择性转化为合法性、权威性。政策合法化又是法定主体依据一定的权限与程序所进行的活动。政策合法化的主体是具有法定地位的国家机关。作为国家行政机关，其政策合法化通常要经过下列程序：①要有法制工作机构的审查；②通过领导决策会议决定；③由行政首长签署发布政策。

政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种评价行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。从政策评估在政策过程所处的阶段来看，政策评估可分为事前评估、执行评估和事后评估。政策评估是一种有计划、按步骤进行的活动，是一个有规律可循的系统过程，正规科学的政策评估一般都要经过准备、实施和结束三个阶段。政策评估对于改进政策制定系统，克服政策运行中的弊端和障碍，增强政策的活力和效益，提高政策水平具有重要作用，意义深远。

政策创新是指公共政策主体根据政策环境变化的需求，主动改变现存政策要素的组合形态或功能，创造新政策的行为和过程。政策创新是政策主体适应政策环境变化和需要的一种积极的政策变迁，意味着一种更有价值的、能更好满足政策环境新变化和新需求的政策要素组合代替了原有的政策安排。政策创新既可能发生在政策过程的所有环节，又可能仅发生在某一个环节中。根据政策创新过程中政府与民众的关系，政策创新可以分为政府强制型创新、政府被动型创新和回应型创新。

(1)公共政策的基本目标
   公共政策的基本目标又称元目标，在现代市场经济社会中，一般包括公平、效率、自由和安全四种。
   ①公平。即每人或每个群体得到同样的利益。公平可以归为三类：
   a．机会公平。每人都有同等的获取分配物的机会，但不保证每位最终都能得到，例如，抓阄决定、投票决定、平等竞争等都属于机会公平。
   b．分配公平。包含两种情况：第一，分配物对于一定范围的人群是一样的，但对于该范围以外的人可能就不同；第二，在不同的个体或集体之间是平等的，但对这些个体的背后或群体内部的每个人来说则可能并不平等。
   c．最终状态公平。它会充分满足每个人不同的偏好、实际需求和价值追求。例如，按需分配要实现的就是最终状态公平。
   ②效率。即在给定投入中的最大化产出或既定产出所需要的最小化投入。它通常既需要考虑投入、成本、努力等因素，还要考虑产出、效益、成果等因素，更要把两方面的因素加以比较。在投入方面，它涉及如何计算投入，如何确定某种投入与某种产出的关联，如何确定某种投入的机会成本。在产出方面，主要涉及如何确定产出目标以及在多种产出目标的条件下如何决定这些目标的组合比例。
   ③自由。即人们能做他们想做的事情，除非会伤害其他人和群体的利益。公共政策的目标就是要保证人们能在法律允许的条件下做自己想做的事情，不受他人干涉。
   ④安全。即人们在生理生存上的最低保障，在政治共同体中的安全包含人身安全、财产安全、社会安全、国家安全、信息安全、心理安全等。政策的目标就是要确保人们的安全，在信息时代，要加大力度确保人们的信息安全和心理安全。
   (2)公共政策基本目标之间的关系
   ①对于公平与效率的关系，一些人认为两者是冲突的，另一些人则认为两者是一致的。
   a．公平与效率是冲突的观点认为：两者的冲突是不可避免的，维持公平就意味着政府要干预个人的选择，会消减人们工作的动力；并且维持公平要求大量的官僚机构，官僚机构等同于浪费。
   b．公平与效率是不冲突的观点认为：社会可以通过政治和政策的选择实现两者的协调，人们工作的动力来自于一贯的满意、自我受尊重和归属感；再分配并不会阻挠尝试和创新，一些保障能激发人们的工作热情和冒险精神。
   ②对于自由与安全的关系，人们的看法也有很大的分歧。
   a．主张自由与安全是矛盾的观点认为：安全会造成对安全提供者的依赖；人们需要自给自足，以便能真正独立和自由；若政府如父亲般地保护人们免受相互之间的和外来的伤害，就要限制人们的自由。
   b．主张自由与安全是不矛盾的观点认为：不安全会剥夺人们真正自由的选择能力，安全会有助于真正的自由；完全自给自足只是虚幻的理想；公共政策能够保护受资助者免受资助者(含国家)的统治。
   ③对于公平与自由、自由与效率、效率与安全、公平与安全之间的关系，人们的认识也很不一致。
   在现实当中，这些目标之间的关系本身就是极端复杂的，既有一致性，又有相互冲突之处。现实中公共政策的目标选择是十分困难的，公共政策的规划者和制定者面对复杂的政策多目标选择时的重要工作，就是要尽量找到它们之间的平衡点，以最大限度地把它们有机地兼顾起来。

“上下来去”政策过程模型是以当代中国公共决策实践为原型的政策过程理论模型。其中政策制定在认识论上是一个从“形而下”到“形而上”的过程，政策执行在认识论上是一个从“形而上”到“形而下”的过程，与此同时整个政策过程在政策主体与政策客体的关系上则是“从群众中来，到群众中去”的过程，所以从整体上把政策运作过程描述为“上下来去”政策过程模型。
   (1)“上下来去”政策过程模型的主要内容
   ①“上下来去”模型的哲学基础是辩证唯物论和历史唯物论。对我国的公共决策者来说，辩证唯物论的认识路线是“实事求是，一切从实际出发”。政策主体在制定和执行公共政策的过程中，要坚持以人为本；尊重人民主体地位，尊重人民首创精神；从人民的实践中汲取智慧，从人民的发展要求中获得动力；把最广大人民的根本利益作为公共决策的出发点与归宿。在制定和执行政策的过程中切实做到集思广益、凝聚共识，充分体现人民群众共同意愿。
   ②“上下来去”的具体内容包括：
   a．“上下来去”模型中的“上”是指主观、精神、认识、理论以及居于上位或核心地位的政策行为者；“下”是指客观、物质、实践、行动以及居于下位或外围地位的政策行为者。
   b．“上”与“下”是互动的，互动的路线和方向在政策的社会认识的过程中是客观—主观—客观、实践—认识—实践、个别—一般—个别；在社会操作的过程中是从群众中来，到群众中去。这两个过程中的上下互动都不是一次完成的，而是要经过无数次的循环往复。
   ③“上下来去”模型明确地把公共政策的制定与执行设定为社会集体行为，即公共政策不仅是领导者集体决策的产物，而且是群众与领导、地方与中央、下级与上级、间接决策者与直接决策者、外围决策者与核心决策者互动的结果。
   ④“上下来去”模型的根本诉求是公共决策的科学化与民主化。
   (2)“上下来去”政策过程模型的构成
   “上下来去”模型包含四个子模型：政策认识的实事求是模型，政策操作的群众—领导模型，政策操作的民主—集中模型、政策操作的试验模型。
   ①政策认识的实事求是模型
   政策认识的实事求是模型又称政策认识的真理性模型，其基本命题是：政策的正确性取决于政策主体经由实践而对客观真理发现和把握的程度，客观真理是认识对象本身固有的规律性。对真理的认识与发现，必须从客观存在的事实出发，从国情的实际出发，从社会实践出发。这种认识与发现是一个从有限理性到完全理性，由相对真理接近绝对真理的过程。
   ②政策操作的群众—领导模型
   政策操作的群众—领导模型又称政策操作的群众路线模型，其基本命题是：政策过程是一个“群众—领导—群众”的过程。政策形成的过程应是领导者将群众的分散的无系统的意见集中起来，经过研究找出解决问题的方法的过程；政策执行过程则是领导者到群众中去宣传解释政策，使政策化为群众的认识，带领群众坚持下去，并在群众行动中检验政策是否正确的过程。这个模型的核心命题是“从群众中来，到群众中去”。
   ③政策操作的民主—集中模型
   政策操作的民主—集中模型又称政策操作的民主集中制模型，其基本命题是：正确的政策的形成及其有效实施有赖于民主集中制原则的实行。实行民主集中制的前提条件是把各种政策行为者区分为决策者和非决策者：决策者将民主集中制作为决策原则；各种非决策者，无论是体制内外，都被视为群众。
   ④政策操作的试验模型
   其基本命题是：正确的政策的形成和执行是一个从点到面、再从面到点的过程。对较多的个体和局部进行调查，或者选择少量个体和局部进行系统观察，做个案研究，并对这些个体和局部做比较分析，发现导致政策问题形成的诸因素之间的因果联系，形成政策。然后，政策主体在对政策执行做出一般号召的同时，选择少量个体和局部先行实施政策即选点试验，做政策可行性试验，推动并完善政策的全面实施。

公共问题是指某个群体或很多人的期望与实际状态出现差距，问题超出个人的范围而呈现出集体性或社会性的特点。政策议程是指有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程。公共问题进入政策议程的条件与障碍如下：
   (1)公共问题进入政策议程的条件
   ①事件或问题必须明朗而严重
   公共问题必须充分暴露且表现得非常严重才有可能引发社会公众和政府组织的高度关注，从而进入政策议程。问题的明朗化和严重化是密切相关的，问题的严重化往往会使得该问题性质趋于明朗化，明朗化的问题在一定意义上可以说明问题的严重性。在社会发展过程中，常有很多明朗而严重的事件或问题能够导致政策议程的建立。
   ②要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动
   许多潜藏在很好的表象背后的问题通常得不到应有的重视，很难进入政策议程。但是如果有敏锐的政治权威领导人或有关专家学者对该问题将来的严重趋势有所察觉，那么他们就会及时地把它提出来，它就有可能在不甚明显和严重的时候被提上政策议程加以研究和解决。政治权威人物对问题的察觉往往较易于建立政策议程，而专家学者的察觉则不然，必须同时也得到有关权威人物的认同和支持才能进入政策议程。
   ③要有正常、民主和开放的察觉机制与过程
   正常的问题察觉机制是指能对各种政策问题经常保持警觉，并能对有关问题及时进行相关讨论、分析和研究，以便形成政策议程构建的机制。民主的问题察觉机制是指问题的察觉机制应该体现民主性。开放的问题察觉过程是指有关组织的问题察觉系统不应是自我封闭的，而应该在不影响国家安全的情况下向社会各界、各级组织和群众开放，甚至对国外开放，充分听取和吸收各方面的反映和意见。
   (2)公共问题进入政策议程的障碍
   ①与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议程的障碍因素。如：a．事件和问题并没有明显地严重化，仍处于潜在的状态和轻微的程度；b．领导人和有关学者并未察觉其严重性；c．社会缺乏正常、民主和开放的觉察机制等。
   ②有学者早就专门研究过导致不能进入政策议程的一些障碍因素。在政策议程建立的过程中有双重关卡：a．是社群的价值规范；b．制度或程序上的限制。凡不合乎社会既得利益者价值规范的要求，通常会因他们利用武力和权力等手段的压制而难以被提上公众议程，同样不合乎社会制度和程序要求的问题也很难进入决策核心。
   ③公共问题的表达方式和技巧。表达方式不当通常也构成难以进入政策议程的一个技术上的障碍。

社会团体是公民社会的主体，也是公民社会利益的载体，具有非官方性、自在性、自愿性等特点。社会团体在公共政策制定和实施中有积极作用和消极作用。
   (1)社会团体在公共政策制定和实施中的积极作用
   ①政策信息沟通
   信息原则是重要的政治资源，也是公共政策规划必须遵循的基本原则之一。社会团体的信息沟通包括上行、下行、平行三个方向：
   a．上行沟通是指对产生于公民社会的各种信息进行采集加工，并输送给决策系统的过程。
   b．下行沟通是指对来自决策系统的信息进行接收，并传播给公民社会的过程。
   c．平行沟通是指在公民社会内部进行信息传播。社会团体通过这三种渠道源源不断地在决策系统和公民社会之间以及公民社会内部传输信息，有效地改善了政策运行中的政令不通、信息阻滞等问题。
   ②影响并制约公共决策
   社会团体通过利益聚合、利益表达、政策传递、政策监督四大环节对公共政策发生影响。各种不同类型的社会团体为了自己的利益而展开的竞争与辩论，使有关政策问题的信息和分析被充分地挖掘出来，并被传输给决策系统。社会团体通过宣传活动，将政策下达给组织成员并在传递政策后，监督政府政策的贯彻执行。社会团体制约着公共决策的有效性，推动公共决策的公开化、民主化。
   ③稳定公共政策秩序
   社会团体作为中介结构，一方联结的是个体公民，另一方联结的是政府，它能够通过保持这种经常联系、对话与沟通，调节政策失误对社会的冲击力，也可以延缓社会冲突对政策秩序所造成的破坏力量及其扩展的速度，从而形成一道缓冲屏障，起到“安全阀”作用。此外，社会团体还担当了“政治社会化”的组织角色，成为公民获得合理的政策角色、提高政策参与能力、培养秩序与合作精神的场所，从而提高公共政策的效能。
   ④角色替代
   政府可以将一部分公共权力让渡给社会团体，形成社会团体自我管理和自主的权力，使其能够有效地动员公民社会的资源，依靠自身的力量解决一部分地方性公共政策问题，一方面有利于解决那些政府管不了、管不好、无力管也不应该管的社会公共事务；另一方面也节省了政策资源。
   (2)社会团体在公共政策制定和实施中的消极作用
   ①社会团体关心管辖权限胜于关心正义。为了影响和控制公共决策，他们往往采取各种隐蔽的非法手段，收买和腐蚀政府，使政府道德败坏，成为政策过程中政治腐败的重要来源。
   ②社会团体发展到一定规模时，必然采取排他性策略，漠视公共利益，侵蚀、消解政府权威，甚至替代政府决策。
   ③加剧新的不平等并使之固定下来。有组织的成员较无组织的成员、强势社会团体较弱势社会团体、社会团体内部领导者较普通成员，对公共政策的影响都更大，从而使公共政策的利益、代价分布具有一定的倾向性，并导致政治、社会不平等状况进一步加剧。

政策调整是指在公共政策实施的过程中，根据政策评估和监控所反馈的信息对原有政策中不适应政策对象和政策环境变化的部分，采取渐进的方式，进行增删、修正和更新。我国实施的渐进改革契合了政策调整的渐进调适原则，即政策调整的幅度和范围要考虑到社会承受的程度，政策调整要循序渐进，逐步剔除新形势下不适用的部分，保留仍然可行的部分，同时对更新部分加大宣传力度，给政府官员和普通百姓一个缓冲期来提高认识，加深理解，有利于调整的顺利完成。
   (1)我国实施渐进改革的优点
   ①缓解利益冲突
   重大的政策调整实际上就是对既得利益的再分配，必然在一定时期对特定阶层的已建构的利益造成某种程度的损害，往往容易导致严重的社会紧张状态，并在统治阶级内部造成冲突乃至引起分裂。我国改革开放40年来取得重大成就的原因之一就是始终坚持渐进式改革。渐进改革只是部分增减政策工具的配置，或修正现行政策部分条款的项目，容易在决策层达成协议。渐进改革在化解冲突、维持稳定和维护政治系统方面，居于不可或缺的地位。
   ②符合公共意志
   一般说来，民意是一种正态分布，中间的主体部分即公共利益，它的变化通常不会太大。因此在稳定、有序运转的政治系统内，仅对政策提出渐进的、部分的修改，有利于获得民众支持，符合公共意志，这也是政策制定民主化的一种表现。
   ③降低变革成本
   现行政策可能已投入巨额的资源，重大政策变动所引起的资源重新配置，往往需要付出极高的成本。因此，实际的决策，并非审慎地考虑全部的政策方案，而是只检讨不致造成自然、经济、组织与行政失调的方案。进行渐进改革有利于降低变革的成本。
   ④符合有限理性准则
   全面的政策变革是对决策的理性能力的严峻挑战，公共决策者并没有时间、资金和智慧用以调整所有的政策方案。虽然科学技术得到了充分发展，但人们对自然和社会的运动规律仍未具有充分的预测能力，以了解每一项政策方案将来的后果。尤其是公共政策的决策者，经常处于多种社会经济、政治和文化价值交互作用的情境下，实在难以预估每一项政策方案的成本与收益，因而渐进改革是科学化的改革方式。
   ⑤维护社会稳定
   社会的结构是多元的，不同的群体有着不同的目标和政策要求。重大政策创新会打破现存的利益格局，必然遭遇既得利益者的反抗和他们对新政策的冷漠，并迅速激发起各种相互冲突的、强烈的、新的社会需求，这将极大地加剧决策体制的负重程度，形成整体的制度性危机。因此，不断的渐进调整式的政策变动，有利于维护社会稳定，获得民众支持，是人类解决社会公共问题、寻求社会合作和社会完善的更加成熟的理性表现。
   (2)我国实施渐进改革的意义
   ①及时纠偏、预防失误
   公共政策在执行过程中往往容易出现偏差，如果偏差得不到及时纠正，那么该项政策执行的时间越长，涉及面越广，造成的损失也就越大，甚至导致整项政策的失败。因此，渐进改革有利于避免政策失误造成的损失。政策的制定者和执行者在政策出台以后，必须密切注意和及时了解政策实施的后果，加强评估和监控，一旦发现政策出现偏差和失误，立即予以调整。
   ②协调关系、有序运行
   政策问题的复杂性使得政策系统内部的关系也错综复杂。比如有些地区和部门从本位主义出发，制定一些无视全局、缺乏长远眼光的政策，结果造成某些政策之间出现相互矛盾、相互掣肘的情况。而在条块体制下，这些相互矛盾的政策又会使执行者各行其是，造成混乱无序的局面，其结果是无助于解决实际问题并损害到人民群众的利益。渐进改革有利于各级政府部门加强协调与配合，通过对出现矛盾的政策进行及时有效的调整，使各方面的政策互相衔接、协调一致地发挥整体功能。
   ③发展完善、保持稳定
   尽管一项政策一旦制定和颁布之后，其内容便基本固定下来，但用进化的眼光来看，公共政策是动态发展的。这种发展表现在两个方面：a．客观环境和条件是不断发展变化的；b．人们的认识也是随着实践的发展而不断深化的。人们通常只能根据现有的认识来制定政策，对未来发展很难做到准确预计。渐进改革有利于保持政策的连续和稳定，并进一步有利于推动国家和社会的长治久安。

党的十八届四中全会明确了全面推进依法治国的重大任务，提出完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导；健全依法决策机制等。公共决策体制是指围绕决策权力，各种政策行为者以不同方式持续不断地互动，从而形成了关于决策权力配置和运作的制度，关于决策活动的程序、规则与方式。在十八届四中全会有关精神的背景下，我国健全和完善公共决策机制的方式应该包括以下方面：
   (1)推动决策的合法化
   公共决策合法化是指法定主体为使选定的决策方案获得合法地位而依据法定的权限与程序对决策进行审查、通过、批准、签署和颁布的过程。所有的决策，包括中央制定的决策和地方、基层制定的决策，都必须经过合法化过程。
   ①决策合法化的宏观广泛性。决策合法化的主体是具有法定地位的国家机关，不是任何机构都能使决策合法化的，能成为决策合法化主体的行为者，必须具有法律上明确规定的相应权限。决策合法化的主体既包括国家立法机关即权力机关，也包括其他国家机关即非权力机关；既可以是中央国家机关，也可以是地方各级政府机关。
   ②决策合法化的微观特殊性。不同的决策，其合法化的主体也不完全相同。有些决策在其合法化时，需要单一的合法化主体；有些决策，其合法化的主体可能是两个或更多；有时好几个决策，其合法化主体却是同一个。
   ③决策合法化的程序。作为国家行政机关，其决策合法化通常要经过下列程序：
   a．要有法制工作机构的审查。法制工作机构对决策方案进行审查具有重要意义，它可以保证决策符合法律要求，不会与现行法律发生冲突。
   b．通过领导决策会议决定。对一般性决策方案由主管的行政领导拍板后颁布；对重大政策的方案则可召开领导常务会议、全体会议、行政首长办公会议讨论，由行政首长行使最后决定权。
   c．由行政首长签署发布决策。在实行行政首长负责制的地方，行政首长处于核心位置，拥有领导权与最高决策权，决策必须由行政首长签署发布。
   (2)坚持并完善民主集中制
   在我国，健全和完善公共决策体制应主要集中在对民主集中制的坚持、发展与完善上。尽管民主集中制的决策原则和方式在我国公共决策中已经起到了重大作用，但是随着我国社会主义市场经济的发展，我国公共决策出现了一些新变化，因此，在社会主义市场经济条件下，必须进一步坚持和完善民主集中制，可以采取以下措施：
   ①充分发扬社会主义民主。民主集中制的首要前提是必须充分发扬民主，只有在充分发扬民主的基础上才具有正确的集中。市场经济条件下对决策民主化提出更高要求，要坚持和完善民主集中制这种决策原则及方式，必须充分发扬社会主义民主，广开公民参与公共决策渠道，在全社会营造良好的决策气氛；在公共决策的决断子系统中充分发扬民主，形成良好的公共决策小环境；充分发挥民间的政策研究咨询组织(智囊团、思想库)的作用。
   ②借鉴现代决策科学的理论及方法，实现民主集中制决策体制及其运作的科学化、现代化。在长期的公共决策实践中，中国共产党积累了按照民主集中制原则进行决策的丰富经验，如实事求是、调查研究、从群众中来到群众中去等原则。必须将民主集中制的优良传统与现代决策科学的理论和方法有机结合起来，建立健全现代公共决策系统，创造真正发挥民主集中制原则作用的体制条件，改善和优化公共决策系统的运作，实现公共决策过程的程序化。
   ③加强法制建设，建立健全执行民主集中制决策体制及原则的各项规章制度。要保证民主集中制这种决策体制及原则的有效执行，实现公共决策科学化民主化，必须加强法制建设，建立和健全与民主集中制相适应的规章制度，以法制的形式规范决策行为。在公共政策中，凡是涉及本地区(单位和部门)改革开放、经济建设和社会发展等带有方向性、全局性的重大问题，必须通过集体讨论决策，同时，又必须分工负责，做到职责分明，领导成员敢于负责，大胆工作，不断创新。