第三部分:分析题。本部分2题共50分。1. 原告张某,系某县安桥镇经营食品的个体户。 2000年10月4日,被告某县食品卫生监督检验所 (以下简称卫检所)所属的安桥镇食品卫生监督员李某、蒋某对原告张某经营的个体食品商店进行检查时,发现张某没有办理当年有效的健康证和卫生许可证,便口头宣布让张某当天到镇卫生院办理健康证和卫生许可证。后李某、蒋某准备离开时,发现张某的店内有十余瓶矿泉水超过保存期限,并有沉淀物,即口头宣布当场销毁。张某刘某见门口有数人围观,为顾其名誉,便要求自行销毁剩余的矿泉水,李某不同意,于是双方发生争执,刘某将李某往门外推。这时,刘某的父亲刘某某、哥哥刘某等赶来,与李某发生厮打,后被群众拉开。李某、蒋某二人回去后向其所在的镇卫生院负责人和被告卫检所作了汇报。被告答复让其向安桥镇政府汇报。随后,卫生院负责人向安桥镇政府作了反映,同时,以妨碍公务为由向安桥派出所报了案,派出所同意调查处理。
次日(即10月5日)上午,被告卫检所又派五名工作人员到安桥镇,首先与镇卫生院的负责人进行了讨论,并决定对原告经营的商店食品进行彻底检查;当场销毁不符合食品卫生要求的食品,处以500元罚款;建议工商部门吊销其营业执照;要求公安部门予以处罚。当日下午二时许,被告派来的五人及卫生院的有关人员携带照相机再次对原告的商店进行检查;这时,刘某赶来阻止,双方发生争执直至厮打。后被告再次向安桥镇政府和安桥派出所、工商所作了汇报,要求协助检查处理。下午五时左右,在被告的要求下,安桥镇政府、派出所、工商所派员与被告一起再次对原告的商店进行检查。被告并以原告未办证,拒绝销毁变质沉淀的矿泉水软包装饮料,殴打食品卫生检查人员为由,当即给原告下达了行政处罚决定书。其内容为:变质食品就地销毁:限期两日体检办证;停业整顿待处理;罚款1000元。原告不服处罚,于2000年10月13日向县人民法院提起诉讼。
人民法院审理认为:2000年10月4日,被告聘请的基层食品卫生监督员依法对原告经营的商店进行食品卫生检查,限期让原告体检办证,责令原告当场销毁经营的不符合食品卫生要求的饮料是正确的。被告以原告妨碍公务为由,要求派出所处理,也是正当的。但被告又于次日(10月5日)对原告作出处罚,属滥用职权的行为,故依照(中华人民共和国行政诉讼法)(以下简称《行政诉讼法》)第54条第 (2)项第5日之规定,判决撤销了被告卫检所对原告的处罚决定。问题:什么是行政合理性原则?本案中被告卫检所的行为是否符合行政合理性原则?
[答案及解析] 行政合理性原则是指行政行为的内容要客观、适度、符合公平正义等法律理性。本案中,被告卫检所的行为不符合行政合理性原则。
行政合理性原则是指行政行为的内容要客观、适度,符合公平正义等法律理性。由于行政管理涉及社会生活的方方面面,而且社会每天都在发展,新情况、新问题层出不穷,法律不可能对全部的行政活动都作出明确的规定。因此,法律规范大多赋予行政机关一定的自由裁量权,由行政机关根据具体情况,通过合理的判断作出决定。但行政机关在行使自由裁量权时并不是没有一定标准和界限,行政机关自由裁量权的行使必须遵循行政合理性原则。行政合理性的具体内容可以概括为:行政行为必须符合法律的目的;行政行为必须具有合理的动机;行政行为必须考虑相关的因素,不能考虑无关的因素;行政行为必须符合公正法则。
本案中,被告卫检所的行为不符合行政合理性原则,具体表现在:
(1)目的不符合法律规定。根据《食品卫生法》的规定,本案中的被告卫检所作为国家的食品卫生管理的组织,依法享有行政管理权,有权对食品卫生进行监督检查,发现有违反食品卫生法的行为,有权依法予以处理。《食品卫生法》赋予被告卫检所上述行政管理权,目的是为了保证食品卫生,保障人民身体健康。在本案中,被告依法对原告经营的商店进行食品卫生检查,限期让原告体检办证,并责令原告当场销毁不符合食品卫生要求的饮料的行为是正确的,符合食品卫生法规定的目的。但是,由于在第一次处理中,原告与被告的工作人员发生争执直至厮打,被告次日又组织人员对原告经营的商店再次进行检查,并作出行政处罚。不难看出其目的是想利用食品卫生法所赋予的行政管理权来制服原告,因此,被告第二次对原告经营的商店进行检查并作出行政处罚的行为与法律规定的本意不符,违背了法律授权的目的。
(2)动机不纯。行政行为的动机必须符合法律的要求,处于善良的动机。而不能以执法的名义,将行政机关的主观意志,甚至包括个人的偏见、歧视、恶意等强加于相对人,从而使行政行为具有了双重动机。本案中,如前所述,被告第二次组织人员到原告经营的商店进行检查并作出行政处罚,其动机是对原告与被告工作人员在第一次的检查和处理中发生的争执、厮打不满,欲对其进行报复和制裁,该动机不合理,不符合法律的要求。
(3)考虑了不相关的因素;行政行为的作出涉及多种因素,合理的行政行为应当考虑到相关因素,不应当考虑与行为无关的因素。本案中,被告以原告未办证,拒绝销毁变质沉淀的矿泉水软包装饮料,殴打食品卫生检查人员为由,对原告作出了行政处罚决定。根据《食品卫生法》第40条和第47条的规定,对于未取得卫生许可证从事食品生产经营活动的,可以处以500元以上3万元以下的罚款;对于食品生产经营人员未取得健康证明而从事食品生产经营的,可以处以5000元以下的罚款。因此,被告在对原告作出行政处罚时,考虑到原告没有取得卫生许可证和健康证这两个因素,属于考虑了正当的相关因素。但是,根据《食品卫生法》第53条的规定,以暴力、威胁方法阻碍食品卫生监督管理人员依法执行职务的,依法追究刑事责任;拒绝、阻碍食品卫生监督管理人员依法执行职务未使用暴力、威胁方法的,由公安机关依照治安管理处罚条例的规定处罚。对于原告在第一次检查中与被告工作人员发生争执直至厮打的行为,应通过公安机关根据治安管理处罚条例予以处理,被告在对原告的行政处罚中考虑到了这一因素,属于考虑了与该行政处罚不相关的因素。
(4)行政处罚的内容不符合公正法则。行政行为的内容应合乎情理,一般说来,应符合法律、政策、道德和常理。本案的原告是经营副食的个体工商户,经工商机关核准登记的注册金只有300元,虽然原告没有依法办理卫生许可证和健康证,其经营的十余瓶矿泉水超过保质期,但尚未发生严重后果,被告一次就对其罚款高达1000元,明显不合理,不符合公正法则。
2. 张老太家住北京朝阳区某大超市附近,她和老伴是这家超市的常客。2004年春节前的一天,张老太与老伴前去超市买东西。按惯例,张老太负责挑选,老伴负责推车交钱,眼看东西已经挑选得差不多了,老伴就推着满载货物的小车去交钱。这时,患有糖尿病的张老太看见了放在出口处货架上的杏干,心想:都说得糖尿病吃点杏干好,顺手拿了一包。一看老伴已经交完钱出去了,心里一着急,拿着杏干就往外走,岂料刚走出超市门,就被超市保安抓了个“人赃俱获”。保安人员说:“我们超市有规定,5元以下商品未交款拿走者要罚500元。”张老太身上没有带那么多钱,只得将身上的100元钱和身份证押在了那里。次日,张老太又带了400元钱到超市,有关人员又将400元扣下。
回到家里,张老太茶饭不香,夜不能寐,张老太连春节都没过好。后向当地工商部门投诉。经过工商人员干预,超市负责人退还了张老太的罚款。问题:“超市”能否成为行政主体?判断行政主体的标准是什么?
[答案及解析] “超市”不能成为行政主体。判断一个组织是否行政主体,看其是否具备行政主体的构成要件,即:行政主体是行政职权的享有者、行政行为的实施者、行政责任的承担者。
行政主体问题,就是行政管理的资格问题。谁有资格进行行政管理?人们应该服从准管理?一旦管理造成相对人损害应当由谁来承担责任?这是行政法所要规范的首要问题。行政主体理论,在行政法中具有奠基性的地位——它是理解行政行为主体、行政复议被申请人、行政诉讼被告、国家赔偿义务机关等概念的前提和基础。在我国行政法上,人们最初只是从行政机关或行政组织的角度来认识和把握行政管理一方。如我国的《行政诉讼法》、《行政复议法》等都直接使用了行政机关这一概念。然而,在实务中行政机关的概念并不能解决行政法上的主体问题。基于实践的需要和行政法理论研究的发展,行政主体理论逐步取代了行政机关这一概念,成为行政机关或行政组织的法律抽象。
所谓行政主体,是指享有行政职权,能以自己的名义行使国家行政职权,并能由其本身对外承担行政法律责任的组织。它包括行政机关和法律、法规授权组织两类。然而,理论上的这一概念在实践中如何运用,如何判断一个组织是否为行政主体?这就必须要有一个具体的判断标准——也就是行政主体自身固有并区别于其他概念的特征。(1)行政主体必须是行政职权的享有者。在国家机关体系中的立法机关、司法机关,它们虽然也是国家机关,但所享有的并非行政职权,故不是行政主体。此外,其他社会组织,如企业、事业单位或社会团体等不是国家机关,不行使国家行政职权,因而也不具有行政主体资格。但这些组织能够因为法律、法规授予其行政职权而获得行政主体地位。如高校就因为国务院学位条例授予其学位授予权而取得行政主体资格。所以,判断一个组织是不是行政主体,首先不是看它是否是行政机关,而是看它是否享有行政职权。(2)行政主体必须是行政活动的实施者,且必须在法律上能以自己的名义。所谓“以自己的名义”,就是能够依照自己的意志,独立地作出处理决定,而无需向其他机关请示或经批准。通俗地讲也就是自己具有签名、盖章权。例如:工商行政机关分别由市场、商标、企业登记注册等管理机构组成,这些内部机构虽然实施行政管理活动,但它们并不能以自己的名义,而只能以其所属机关的名义。因此,唯其机关才享有行政主体资格。(3)行政主体必须是行政责任的承担者。判断一个组织是否是行政主体的另一个重要的标准是,看其是否承担行政活动所产生的责任。承担责任的即为行政主体,不承担责任的就不是行政主体。如国家公务员,虽然行使国家行政职权,实施行政行为,但他们对自己行使职权的行为并不对外承担法律责任,而是由其所在的行政机关对外承担法律责任。再如治安联防队,它是接受公安机关的委托从事公务活动。根据委托的原理,受托人只能以委托人的名义实施活动,由此而产生的法律责任也完全由委托人承担。因此,受行政机关委托实施行政行为的组织也不是行政主体。
总之,行政主体就是上述“三者”统一体。根据《行政处罚法》的规定,本案中的超市及旅店、车站、物业等不具备管理公共事务职能的组织,不能成为行政主体。它们不具有行政主体的“三者”特征,只是为公众提供服务的商业市场经营组织,其与消费者在法律地位上,是两个完全平等的民事主体,不存在管理与被管理的行政关系。